Moeten belastingen rechtvaardig zijn?
Accijnzen op tabak zijn onrechtvaardig. Ze belasten mensen die een bepaalde ziekte hebben - verslaving aan tabak – zonder dat er een vergelijkbare belasting is voor mensen die niet aan deze ziekte lijden.[1] Het lijden aan tabaksverslaving is geen goede grond om onderscheid te maken tussen mensen voor wat betreft de hoeveelheid te betalen belastingen en een accijns op tabak werkt daarom discriminerend. Dat maakt accijnzen op tabak onrechtvaardig.
Maar zijn accijnzen op tabak ook verkeerd? Ze zouden gerechtvaardigd kunnen zijn als ze mensen die nog geen tabaksverslaving hebben ervan weerhouden te gaan roken door via een hoge prijs voor tabaksproducten een drempel tegen het roken op te werpen.[2] Dat is goed voor de mensen die daardoor weerhouden worden om te gaan roken en goed voor de samenleving die minder medische kosten hoeft te dragen.
Stel dat accijnzen op tabak zowel onrechtvaardig als gerechtvaardigd zijn – en daar lijkt het wel op – dan illustreren ze de stelling die ik in deze bijdrage wil verdedigen. Die stelling luidt dat belastingen niet rechtvaardig hoeven te zijn. Misschien volstaat het voorbeeld van de accijnzen op tabak voor sommige lezers om de stelling te verdedigen, maar ik wil hier graag wat dieper graven. Hoe is het mogelijk dat iets zowel gerechtvaardigd als onrechtvaardig is? Waarom zou rechtvaardigheid, toch één van de belangrijkste waarden die door het recht moet worden belichaamd, het moeten afleggen tegen het beleid om tabaksverslaving te bestrijden? Is het niet zo dat mensen het recht hebben om niet te worden gediscrimineerd, een recht dat zeker tegenover de overheid hard gemaakt moet kunnen worden?
Dworkin verdedigde de stelling dat rechten een soort troefkaarten in het juridisch kaartspel zijn.[3] Bij het bepalen van wat recht is – Dworkin had daarbij primair de rechter in gedachten, maar zijn argumenten gaan net zo goed op voor de wetgever – kunnen beleidsoverwegingen een rol spelen, maar niet als er rechten in het geding zijn. Als iemand een recht heeft, zou dat recht volgens Dworkin niet opzij kunnen worden gezet door beleidsmatige overwegingen. Als burgers tegenover de overheid het recht hebben om niet te worden gediscrimineerd en als accijnzen op tabak discriminatie zouden zijn, dan zou het overheidsbeleid om de verslaving aan tabak te bestrijden niet mogen worden uitgevoerd door het heffen van accijnzen op tabaksproducten.
Als de stelling die ik hier wil verdedigen correct is, gaat tenminste ook één van de volgende twee stellingen op. Of het is zo dat burgers niet het recht hebben om gespaard te blijven voor discriminatie van overheidswege, of dit recht moet het onder omstandigheden afleggen tegen beleid, zoals het beleid om de verslaving aan tabak te bestrijden. Ik zal de eerste van deze twee stellingen verdedigen: burgers hebben geen recht om gespaard te blijven voor discriminatie van overheidswege. Maar ik wil er nu al vast op wijzen dat als de overheid er goed aan zou doen om soms te ‘discrimineren’, deze discriminatie gerechtvaardigd is en daarom misschien beter niet meer als ‘discriminatie’ zou worden aangeduid.[4]
Mijn betoog in het navolgende zal er als volgt uit zien. Paragraaf 2 beschrijft de analyse die John Stuart Mill gaf van rechtvaardigheid in zijn boekje Utilitarianism. In paragraaf 3 wordt Mills analyse verbonden met het uitgangspunt van de door John Rawls gepropageerde theorie over rechtvaardigheid dat het juiste de prioriteit moet hebben boven het goede. Wat deze prioriteit inhoudt wordt daar ook uitgelegd. Tegenover dit Rawlsiaanse uitganspunt wordt in paragraaf 4 de opvatting gesteld van Mill dat het goede prioriteit heeft boven het juiste. In paragraaf 5 wordt betoogd dat deze laatste opvatting de voorkeur verdient. In paragraaf 6 tenslotte worden de gevolgen voor belastingen getoond.
Een bekende invulling van de notie van rechtvaardigheid houdt in dat ieder het zijne moet krijgen.[5] Deze invulling lijkt op het eerste gezicht nogal leeg, want hij geeft niet aan wat voor ieder het zijne is.[6] Toch is de gegeven karakterisering niet helemaal leeg. In het vijfde hoofdstuk van Utilitarianism schrijft John Stuart Mill hierover:
Het lijkt mij dat … een recht jegens een bepaalde persoon dat samengaat met de morele verplichting het specifieke verschil vormt tussen enerzijds rechtvaardigheid en anderzijds edelmoedigheid en weldoen. Rechtvaardigheid houdt iets in dat niet alleen het juiste is om te doen, en verkeerd om na te laten, maar ook iets dat een individuele persoon van ons kan opeisen als zijn morele recht. … Waar er een recht is, gaat het om rechtvaardigheid en niet om de deugd van wel doen, en wie het onderscheid tussen rechtvaardigheid en moraal in het algemeen niet maakt zoals we het nu gemaakt hebben, maakt dit onderscheid in het geheel niet en brengt de hele moraal onder binnen de rechtvaardigheid.[7]
Maar wat wil het dan zeggen als iemand een recht heeft dat staat tegenover de plicht van een ander?
Wanneer we iets iemands recht noemen, bedoelen we dat hij (de rechthebbende) een geldige aanspraak jegens de samenleving heeft om hem in het bezit ervan te beschermen, hetzij door de kracht van het recht, hetzij door opvoeding of voorlichting.[8]
Er is volgens Mill dus sprake van een claim van rechtvaardigheid als iemand een aanspraak heeft jegens de samenleving om te worden beschermd in een bepaald belang. Zo’n beschermd belang is een moreel recht en rechtvaardigheid bestaat uit het respecteren van dergelijke morele rechten. Het gaat bij rechtvaardigheid dus niet om de moraal als geheel, maar enkel om dat gedeelte van de morele plichten waar rechten tegenover staan, rechten in de zin van claims die de samenleving behoort te beschermen. Het zou dus bijvoorbeeld onrechtvaardig zijn om iemands spullen te stelen, want de samenleving behoort eenieder te beschermen in het bezit van zijn spullen. Dat nemen we tenminste aan ten behoeve van de redenering. En hoewel het moreel onjuist is om te roddelen, kan een slachtoffer van roddelen niet van de samenleving verwachten dat die tegen het roddelen zal optreden – zo nemen we tenminste weer even aan - en daarom is roddelen weliswaar moreel verkeerd, maar niet onrechtvaardig.
Laten we er van uit gaan dat rechtvaardigheid, zoals Mill stelde, onder meer bestaat in het respecteren van rechten die door de samenleving beschermd zouden moeten worden. Maar om welke rechten gaat het dan?
Op die vraag, zij het geformuleerd in een andere setting[9], werd in de tweede helft van de vorige eeuw een beroemd antwoord gegeven door Rawls.[10] Volgens Rawls bestaat er een ingewikkelde relatie tussen de rechten die mensen zouden moeten hebben en die door de samenleving afgedwongen zouden moeten worden afgedwongen en de opvattingen die mensen hebben ten aanzien de ideale samenleving. Rawls merkt op dat die opvattingen van persoon tot persoon kunnen verschillen en niet volledig met elkaar verenigbaar zijn. Toch moeten mensen met elkaar samenleven en er zullen dus af en toe concessies gedaan moeten worden aan elkaar. Het is voor Rawls belangrijk dat die concessies niet zo ver mogen gaan dat de belangen en idealen van sommigen geheel worden opgeofferd aan die van anderen, zelfs niet als die anderen een overgrote meerderheid vormen. Het moet voor iedereen duidelijk zijn dat de eigen belangen zo goed mogelijk worden gerealiseerd in de samenleving.
Hoe kan dit worden bereikt? Volgens Rawls kunnen we door een gedachte-experiment beredeneren welke rechten door een samenleving zouden moeten worden afgedwongen. Dit experiment bestaat er uit dat mensen die rechten zouden moeten identificeren van achter een zogenaamde ‘sluier van onwetendheid’. Die sluier verbergt alles wat mensen van elkaar onderscheidt, zodat iemand die van achter de sluier van onwetendheid kiest voor bepaalde rechten, deze keuze maakt als mens in abstracto en niet als de mens die hij of zij toevallig is. Omdat Rawls bovendien aanneemt dat de te beschermen rechten moeten leiden tot een samenleving die echt voor iedereen aanvaardbaar is, ook voor degenen die het slechtst af zijn, zou er volgens hem gekozen voor een ‘maximin’-benadering: de samenleving moet zo worden ingericht dat de positie van degenen die het slechtst af zijn zo goed mogelijk is. Het minimum moet worden gemaximaliseerd. Dit geldt niet alleen voor de toewijzing van de voor iedereen gelijke vrijheidsrechten, maar ook voor sociaaleconomische rechten.[11]
Het is één van de uitgangspunten van Rawls dat mensen verschillende opvattingen hebben over de ideale samenleving en dat ze er belang bij hebben die opvattingen zoveel mogelijk in hun eigen leven te kunnen realiseren. De toekenning van rechten moet dit mogelijk maken, zowel door mensen mogelijkheden te bieden als door de mogelijkheden van mensen te beschermen tegen de tegengestelde voorkeuren van anderen. Door rechten toe te wijzen van achter een sluier van onwetendheid wordt een neutraal compromis gedefinieerd, een kader van rechten waarbinnen mensen hun eigen idealen mogen proberen te realiseren zonder de rechten van anderen aan te tasten. Die rechten vormen als het ware de randvoorwaarden waarbinnen mensen kunnen proberen het goede, zoals dat er in hun ogen uitziet, te realiseren. Dit kader van rechten vormt de randvoorwaarden voor een juiste samenleving. Het wordt, via de sluier van onwetendheid, gedefinieerd in abstractie van elke persoonlijke opvatting over een goede samenleving. Dit wordt bedoeld met Rawls’ slogan van de prioriteit van het juiste boven het goede: het juiste wordt gedefinieerd onafhankelijk van, en logisch bezien voorafgaand aan, de invulling van de samenleving aan de hand van opvattingen over de goede samenleving. Eerst wordt neutraal vastgesteld aan welke randvoorwaarden een juiste samenleving moet voldoen. Daarna mogen individuele mensen proberen binnen deze randvoorwaarden hun idealen zoveel mogelijk te realiseren.
Als we dit toepassen op de accijns op tabaksproducten leidt dit tot de volgende redenering. Velen zullen de voorkeur geven aan een samenleving waarin niet wordt gerookt. Maar in werkelijkheid zal er een aantal mensen zijn die verslaafd zijn aan tabak en die toch willen roken. Als je een samenleving zou moeten ontwerpen zonder te weten of je zelf zo’n tabaksverslaafde bent, zal je niet het risico willen lopen dat je niet alleen moet lijden onder je verslaving, maar ook onder een hogere belastingdruk. Met andere woorden, mensen die moeten kiezen van achter een sluier van onwetendheid zullen niet kiezen voor een samenleving die het de overheid toe staat te discrimineren tegen tabaksverslaafden (of welke andere verslaafden dan ook). De overheid mag best een antirookbeleid voeren, maar dat beleid mag geen inbreuk maken op het recht om niet te worden gediscrimineerd. Doet de overheid dat toch, dan handelt zij onrechtvaardig en dat mag de overheid niet doen. Aldus een redenering in de stijl van Rawls.
We zagen dat in de visie van Rawls burgers bepaalde rechten hebben en dat die rechten een soort randvoorwaarden vormen waarbinnen andere burgers, maar ook de overheid, hun eigen visie van een ideale samenleving kunnen nastreven. Volgens John Stuart Mill is het net andersom.
Ter herinnering: volgens Mill heeft iemand een (moreel) recht als de samenleving de houder van dat recht zou moeten beschermen in het bezit ervan. Maar dat roept direct de vraag op waarom de samenleving het bezit van rechten zou moeten beschermen. Het antwoord op die vraag moet volgens Mill worden gegeven op grond van het nutsbeginsel: de samenleving moet de totale hoeveelheid geluk maximaliseren.[12] Als het toekennen van bepaalde rechten – en dat toekennen impliceert automatisch het handhaven van die rechten – bijdraagt aan de maximalisatie van geluk, dan hebben mensen de betreffende morele rechten. Als het bestaan van die rechten niet bijdraagt aan de maximalisatie van geluk, dan hebben mensen die rechten niet.
Als we dit toepassen op tabaksaccijnzen en de daarmee gepaard gaande discriminatie, dan zou Mill zeggen dat het eenzijdig benadelen van tabaksverslaafden goed is als daarmee de totale hoeveelheid geluk in de samenleving wordt gemaximaliseerd. Zou dat inderdaad het geval zijn - en daar liet Mill zich natuurlijk niet over uit in die tijd – dan zouden burgers geen beroep kunnen doen op een recht om niet te worden gediscrimineerd. Zo’n recht zouden ze in dit geval niet hebben, of – maar dat is weinig meer dan een andere manier om het te zeggen – dat recht zou geen betrekking hebben op tabaksaccijnzen, omdat ex hypothesi het bestaan van het recht niet zou bijdragen aan de maximalisering van geluk.
Als we goed kijken kunnen we tenminste twee belangrijke verschillen bespeuren tussen de opvatting van Rawls en die van Mill. Het eerste verschil is dat Rawls rechten ziet als een kader van randvoorwaarden dat wordt bepaald voorafgaand aan en onafhankelijk van het nastreven van de ideale samenleving. Dit is de prioriteit van het juiste boven het goede. Bij Mill is het net andersom: burgers kunnen rechten hebben, maar die rechten staan ten dienste van de ideale samenleving, de samenleving die zoveel mogelijk geluk kent. De rechten kunnen daarom geen randvoorwaarden opleggen aan het nastreven van zoveel mogelijk geluk. Het is eerder andersom: het is de maximalisering van geluk die bepalend is voor welke rechten mensen hebben. Dit is de prioriteit van het goede boven het juiste.
Het tweede verschil, dat nauw met het eerste samenhangt, is dat waar Rawls schrijft over opvattingen[13] over de ideale samenleving, het bij Mill gaat om wat de ideale samenleving is. Mill lijkt uit te gaan van een objectieve waarde, namelijk geluk.[14] Rawls lijkt te veronderstelling dat er niet zoiets is als de ideale samenleving, tenzij in de minimale vorm van een samenleving die mensen zoveel mogelijk ruimte biedt om de eigen idealen na te streven. Met andere woorden, in de theorie van Mill hebben waarden (of eigenlijk één waarde, namelijk geluk) een objectief karakter waar ze bij Rawls subjectief lijken te zijn. En als je, net als Mill, aanneemt dat er één objectieve waarde is, dan zou het wat vreemd zijn om die waarde op te offeren aan de rechten van mensen. Want er zijn maar twee mogelijkheden: (1) Het respecteren van rechten leidt tot de maximalisering van geluk en dan is er geen conflict tussen de rechten en het geluk. Of (2) het respecteren van rechten leidt tot een vermindering van de totale hoeveelheid geluk en dan zouden de rechten enkel maar leiden tot een objectief slechtere, want minder gelukkige, samenleving.
Als je daarentegen met Rawls aanneemt dat waarden subjectief zijn - er zijn enkel opvattingen over de ideale samenleving; de echt ideale samenleving bestaat niet – dan valt er veel voor te zeggen geen enkele opvatting over de ideale samenleving te benadelen ten opzichte van andere opvattingen. Alle opvattingen zijn even subjectief en het best haalbare is dat ieder zoveel mogelijk kans krijgt de eigen idealen te realiseren, waarbij een kader van rechten er voor zorgt dat ieders kansen zo weinig mogelijk worden geschaad door de idealen van anderen.
Kortom, het eerste verschil tussen de opvattingen van Mill en Rawls - het goede zou prioriteit hebben boven het juiste of net andersom - is een voor de hand liggend gevolg van het tweede verschil, namelijk of er objectieve waarden zijn of enkel maar subjectieve opvattingen.
De kwestie of er objectieve waarden bestaan, en zo ja welke dat dan zijn, is voorwerp van verhit debat[15] en dit is niet de plaats om een bijdrage te leveren aan dat debat. Maar het is wel mogelijk te laten zien dat Rawls ongelijk had. Als er objectieve waarden bestaan, dan is er alle reden om die zoveel mogelijk te realiseren en rechten zouden dan een instrument moeten zijn om dat te doen en geen belemmering. De opvatting van Rawls dat het juiste, in de vorm van rechten, prioriteit zouden moeten hebben boven het goede is dan misplaatst. Maar als er geen objectieve waarden bestaan is er ook geen objectieve reden om alle opvattingen over de ideale samenleving als gelijkwaardig te behandelen. De Rawlsiaanse poging om via een sluier van onwetendheid te komen tot de randvoorwaarden voor een goede samenleving is bij gebrek aan objectieve waarden gedoemd om te mislukken.[16] Rawls had geen gelijk, al is daarmee niet aangetoond dat Mill wel gelijk had. Er lijkt dus geen reden te zijn om aan te nemen dat mensen bepaalde rechten hebben die niet mogen worden aangetast ten behoeve van een ideale samenleving.
Moeten belastingen rechtvaardig zijn? Met die vraag begonnen we een kleine excursie naar de ethiek die aan belastingheffing ten grondslag ligt. Het bleek dat er een nauw verband bestaat tussen rechtvaardigheid en het respecteren van rechten. Het schenden van rechten die mensen hebben is onrechtvaardig. Het discrimineren van mensen is ook onrechtvaardig, want mensen hebben er recht op om niet te worden gediscrimineerd.
Het heffen van accijnzen op tabaksproducten treft vooral rokers en veel rokers zijn verslaafd aan tabak. Tabaksaccijnzen maken daarom onderscheid tussen hen die verslaafd zijn aan tabak en hen die dat niet zijn. Dat heeft veel weg van discriminatie en als het discriminatie is, is het ook onrechtvaardig.
Maar wil dit dan ook zeggen dat de overheid geen accijnzen op tabaksproducten meer moet heffen, omdat dat onrechtvaardig zou zijn? Stel dat er aan het heffen van die accijnzen, als het totale plaatje van kosten en baten is opgemaakt, uiteindelijk meer voor- dan nadelen blijken te kleven. Zou de overheid dan toch van die accijnzen moeten afzien, omdat het heffen ervan onrechtvaardig zou zijn? Het antwoord op die vraag hangt, zoals we zagen, af van tamelijk diepgravende vragen over ethiek. Moeten er normen zijn, eventueel in de vorm van rechten, die mensen een kader bieden waarbinnen ze hun eigen idealen kunnen nastreven, een kader dat hen verbiedt om het nastreven van andere idealen te belemmeren, maar dat het nastreven van de eigen idealen ook beschermt? Of moeten dergelijke normen er juist niet zijn, omdat ze overbodig zijn naast objectieve waarden, of omdat ze juist afbreuk doen aan die objectieve waarden? We zagen dat Rawls en Mill representanten waren van respectievelijk deze twee opvattingen. Of Mill met zijn theorie over geluk gelijk had, konden we in dit korte bestek niet vast stellen, maar wel dat Rawls ongelijk had. Als er geen objectieve waarden zijn, is er geen objectieve reden om alle idealen van mensen op voet van gelijkwaardigheid te behandelen.
Wat betekent dit nu voor de rechtvaardigheid van
belastingen? Als die rechtvaardigheid zou inhouden dat mensen bepaalde rechten
hebben die hen beschermen tegen goed overheidsbeleid (en ook tegen slecht
beleid, natuurlijk), dan zouden belastingen niet per se rechtvaardig moeten
zijn. Je kunt beter een goede samenleving hebben, dan een samenleving die één
waarde, de autonomie van het individu, verabsoluteert. En als , bij wijze van
hypothese, een samenleving enkel goed is als er zoveel mogelijk autonomie voor
individuen zou zijn, dan maakt het niets uit of rechtvaardigheid prevaleert boven
goed beleid, want dan vallen ze toch samen. Dan moeten belastingen wel
rechtvaardig zijn, maar niet omdat rechtvaardigheid heb belangrijkst is, maar
omdat rechtvaardigheid leidt tot de best mogelijke samenleving. Alleen dat
laatste zou een goede reden zijn om rechtvaardige belastingen te eisen.
[1] De accijns op tabak zou volgens het CBS in het jaar 2010 meer dan 2.000.000.000 euro hebben opgebracht. Zie http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/overheid-politiek/publicaties/artikelen/archief/2011/2011-3382-wm.htm (laatst bezocht op 12 juli 2015).
[2] Let op: het is dus mogelijk dat iets gerechtvaardigd is zonder rechtvaardig te zijn.
[3] Dit gebeurde het meest prominent in zijn artikel ‘Do we have a right to pornography?’, opgenomen in Ronald Dworkin, A Matter of Principle (Oxford: Clarendon Press 1986), p. 335-372.
[4] Een goede definitie van discriminatie is ‘het ten onrechte maken van onderscheid’. Uitgaande van die definitie kan er geen gerechtvaardigde discriminatie bestaan, maar wel het gerechtvaardigd maken van onderscheid, zelfs van een onderscheid dat bij ontbreken van een speciale rechtvaardigingsgrond ongerechtvaardigd zou zijn.
[5] Een andere invulling, die overigens niet concurreert met de stelling dat ieder het zijne moet krijgen maar daar heel goed naast kan bestaan, is dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld. Deze invulling was aan de orde in de inleiding, toen geclaimd werd dat accijnzen op tabaksproducten onrechtvaardig zijn, omdat ze ten onrechte onderscheid maken tussen mensen die lijden aan een tabaksverslaving en mensen die daar niet aan lijden.
[6] Vergelijk hierover H. Kelsen, Reine Rechtslehre 2e editie (Wenen: Franz Deuticke 1960), 366.
[7] J.S. Mill, Utilitarianism, onder redactie van Mary Warnock (London: Collins/Fontana 1962; oorspronkelijke editie 1861). Vertaling door de auteur.
[8] Ibidem.
[9] Ik heb de problematiek van Rawls - hoe moeten de basisbeginselen voor een rechtvaardige samenleving luiden – met enige vrijheid maar hopelijk wel met behoud van de strekking van Rawls’ betoog, vertaald naar de door Mill geïnspireerde vraagstelling.
[10] John Rawls, A theory of justice. (Oxford: University Press 1973).
[11] Rawls a.w., p. 62.
[12] Dit maximaliseren houdt bij Mill overigens ook rekening met het onderscheid tussen hogere en lagere soorten geluk, maar dat is in dit verband een zijpad.
[13] ‘Conceptions of their good’. Zie Rawls a.w. p. 447.
[14] Mill, a.w., p.254/5. Hij schrijft daar over het bewijs voor het geluksbeginsel.
[15] Zie bijvoorbeeld Deel II van John Skorupsi (red.), The Routledge Companion to Ethics (Londen: Routledge 2010), p. 251-366.
[16] Ik identificeer hier gemakshalve de constructivistische middenweg dat waarden niet objectief bestaan in de zin van onafhankelijk van de menselijke geest, maar wel objectief in de zin dat bij zuiver rationeel nadenken een groep waarden te verkiezen blijkt boven de alternatieven (zie bijvoorbeeld Andrew Fisher, ‘Cognitivism without realism’ in Skorupsi a.w., p. 346-355), met het bestaan van objectieve waarden.